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基建跃进下的转型隐忧

2017-04-06 19:00:00 来源&编辑:经济观察报

理性·建设性

基建跃进下的转型隐忧

基建投资对于推动中国经济增长确实发挥过重要作用,但是这种作用正在减弱。

中西部地区纷纷公布超预期固定资产投资计划,工程机械销量增幅惊人,发改委陆续发布一系列大型交通网络和水利工程建设,1-2月份基建投资同比增速21.26%......一串串数字书写着中国基础设施建设的宏伟蓝图。2016年基建投资占固定资产投资比重已经超过四分之一,考虑到今年房地产投资增速可能回落,制造业投资维持平稳,基建投资的“托底”作用将被寄予厚望,基建跃进已在路上。

基建投资对于推动中国经济增长确实发挥过重要作用,但是这种作用正在减弱。改革开放以来基建投资似乎成为“托底”经济的灵丹妙药,不可否认在过去很长时间内,基建投资对于经济增速具有一定领先性,如2009年经济下行压力较大时,全年基建投资同比增速42.15%,这才成功拉动2009年第一季度实际GDP同比增速6.40%到四季度的11.90%。但是在2012年以后,基建投资占GDP比重不断扩大,但基建投资和经济增速之间的差距却不断扩大。实际上,类似的问题在日本也出现过,上世纪90年代日本经济泡沫以后,从1991-1995年,日本政府公共投资平均增速接近8%,这是日本二战后除重建以外的最大规模公共投资潮,但是日本经济却依然萎靡,其中重要的原因就是日本的公共投资没有投入人口集中和经济报酬高的地区,而是大量投入人口稀少和经济报酬率低的地区,并且在1991-1995年私人企业设备投资几乎一直为负,在1993、1994年公共投资加码之时,私人投资甚至下滑到-10%以上,公共投资增加不但没有引导私人投资增加,反而加重了可能加重了私人投资增速的下滑,公共投资“救急”的能力也在迅速下降。

如果已经日益低效的基础设施投资仍然占用大量金融资源,将会挤出私人投资。任何投资的形成总会拉动当期的经济增长,但是关键在于是否可以将有限的资金投资到效率更高的地方。中国改革开放的历史表明民营经济所具有的经济活力和效率是显而易见的,如2016年全年工业企业利润总额同比增速8.50%,而其中国有企业利润同比增速为1.70%,过去10年除2014年民营经济报利润同比略低于国有企业以外,其余年份民营经济利润均大幅高于国有企业。但是从2011年开始,民间投资增速出现趋势性回落,整个社会的资金成本一降再降,但是民间借贷的利率却是不断攀升,各种“逼债、催债”以及“跑路”事件不断,这表明社会出现结构性融资问题。2008年的巨额经济刺激计划,使得本来已经面临转型的过剩钢铁等行业“起死回生”,还有其他大量国有企业因为涉及到社会稳定、就业等因素即使已经成为“僵尸企业”,却仍在“吸血”;房地产泡沫高企“频现”也不断吸附着社会巨量资金,所有这些无效占用的资金抬高了民营企业用于生产的融资成本。

另外,不断扩张的基建投资正在为当前的金融体系注入不稳定因素,甚至加大整个实体经济的波动。在各地区公布投资目标后,政学界已经开始讨论资金的来源问题,显然在地方财政收入下滑的背景下,巨额刺激计划需要借助外界力量。无论是采用发行地方政府债券、城投债和政策性金融债,还是银行贷款亦或是产业基金、PPP等形式,真正的民间资本参与热情并不高,其实最后“接盘”的还是商业银行,兜底的仍是“地方政府”。不过,中国的商业银行的负债端对接的是亿万居民,要保证存款完全兑付也就决定了商业银行无法承担市场风险的剧烈波动,所以地方政府往往被要求出具各种担保函、承诺函等,“抽屉协议”乱象丛生,平台债和地方政府债依然没有划清界限,去年贵州省一些地方政府要求金融机构交回承诺函事件引起监管层重视。随着地方政府隐性债务不断攀升,以及地方政府债务与金融机构之间错综复杂的关系,就有可能引起债务风险向金融风险的传染。商业银行作为全社会金融资源配置的中枢,如果不断滚续的地方债务一旦发生延迟支付,就有可能引起商业银行“恐慌”进而对其他经济主体实行“抽贷”,从而冲击实体经济,这种以银行为中心的债务风险扩散机制在上世纪90年代亚洲金融危机的韩国表现的特别明显,或许也是值得我们所警惕的。

基建投资作为重要的下游需求之一,大规模基础设施建设不利于钢铁等过剩产能行业去产能。企业的产业升级往往是“逼”出来,而不是“宠”出来的,一个鲜活的例子是南方某钢企老板在2008年巨额投资计划推出前,本来要引进先进的生产线实现钢铁生产的升级,但是因为基建投资潮来临,对粗钢需求增大增,便又重新扩大了粗钢生产线,最后各个地区的钢铁企业在同样的预期下做出了在后来看来错误的决定,再次印证了集体理性下的非理性“悲剧”。简单回顾一下过去的经济数据,可以注意到在基建投资和全国钢铁企业高炉开工率存在明显关联,而在2013年、2014年基建投资增速趋势性下降时,高炉开工率也迅速下降,这一关系在2016年上半年基建投资再次发力时又得到印证。虽然去年钢铁去产能进行的如火如荼,但是很多地方用落后产能混淆过剩产能,去过剩产能进展并不顺利。根据绿色和平组织与中国联合钢铁网的报告显示,在某些地区存在用落后产能、违法违规产能替换过剩产能的做法。比如辽宁、福建、广东等省所宣布去除的产能中,很大一分部是国家早已严令禁止的中频炉,压减的粗钢产能中有七成是无效产能,即2016年6月前已经停产的产能,而有效产能在2016年全年增加3659万吨。今年的政府工作报告中再次加大了钢铁去产能的力度,这也表明当前去产能工作的艰巨性。钢铁去产能之所以如此“顽抗”,归根结底在于以基建和房地产为主导的经济增长模式释放了“错误的信号”,一方面固有的经济增长模式没有改变,一方面又要去产能,其中的难题如何破解。

除了去产能,金融去杠杆和房地产泡沫也成为当前备受关注的问题,基建扩张引发的宽信用预期也难辞其咎。虽然今年决策层强调要实施积极有效的财政政策和稳健中性的货币政策,但是推动基础设施投资的毕竟是地方政府,在地方政府财政收支下滑的背景下,基础设施投资仍然需要依赖宽松的信用支持,而一旦信用宽松,资金如同大海中的“鲨鱼”会自动去寻找“美味的食物”。近年来金融空转,2012-2013年非标盛行,2013-2016年的债市繁荣以及2014-2016年房地产不断泡沫化,都是宽信用和经济疲弱叠加后的自然结果,尤其是2012年房地产价格高企与当时的基建刺激计划不无关系,如何引导货币流向其该去的地方,依然存在难度,毕竟制造业投资并没有表现出明显的复苏迹象,消费增速从2009年以后呈现趋势性下滑,所以基建投资和信用宽松再次配合,资金还会继续涌入金融系统和房地产。不妨观察一下最近两个月一线城市的房地产成交火爆景象,以及商业银行同业存单发行量,说明只要“放水”就一定会往这两个地方流。

基础设施如同“良药”,“药”是用来“治病”的,而不是“强身健体”,不可“久服”。学界已有大量研究证明基础设施投资对经济增长所具有的倒“U”型影响,它虽然可以拉动短期的经济增长,但是长期而言有可能形成拖累,比如前面说过的基础设施投资的“托底”作用其实正在逐渐减弱,这就是经济本身所具有的“抗药性”在增强,并且还逐渐带来一系列“副作用”。基建投资最终会增大政府的负债,根据李嘉图等价原理,政府的负债增加势必对应未来税负的增大,这又会增大全社会的经济成本,而这些经济成本原本有比基建投资更有效率的用处。所以基础设施投资建设不应该盯住量,做大经济规模,更重要的是重视投资的结构和质量,提高经济效率。

显然,经过几十年的发展,中国基础设施已经完善,如继续依赖基建投资会在长期阻碍经济转型。基础设施投资应该兼顾公平性和效率性,如果去看一下西南某些省份就会发现,宏伟的高架桥通向山区某个村庄,虽然兼顾了公平,但是却损失了效率,因为这部分资金或许可以建很多所学校,救活很多家具有发展潜力的中小企业。不过基建投资仅是表象,支持这种模式不断上演的是经济分权模式下的官员“锦标赛”考核机制,以及国企改革的滞后和地方政府隐性的金融干预,还有产权保护的缺失。为此,完善官员考核机制,真正淡化经济增长考核指标,适度引进自下而上的评价机制;营造更好的制度环境,促进民营企业的发展,增加民间资本的话语权,才是实现经济转型的长效机制。

(作者分别系中国农业银行总行研究员、中国人民大学国际货币研究所研究员)

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